Mit dem Referentenentwurf für das Pflegeneuordnungsgesetz (Bundesministerium für Gesundheit, 2026) liegt nun ein Vorschlag zur Reform der Pflegeversicherung vor. Auch wenn auf der Leistungsseite einige sinnvolle Ansätze zu erkennen sind, wird das Thema Generationengerechtigkeit zu wenig in den Blick genommen.
Die in den letzten Jahren wiederholt notwendigen Anhebungen des Beitragssatzes zur Sozialen Pflegeversicherung (SPV) sind noch nicht demografiebedingt, sondern weit überwiegend auf den Pflegebedürftigkeitsbegriff zurückzuführen, der seit 2017 gilt und zu einem hohen Zuwachs an Leistungsempfängern insbesondere in niedrigen Pflegegraden geführt hat (vgl. Rothgang et al., 2025). Der Referentenentwurf sieht hier sowohl Einschränkungen beim Zugang als auch Beschränkungen von Leistungen sowie mehr Prävention vor, was die Ausgabenlast etwas verringern dürfte. Die im Entwurf vorgesehene regelhafte Dynamisierung der Leistungen mit der durchschnittlichen Kerninflationsrate ab 2029 wird hingegen wieder zu Ausgabensteigerungen führen, die im Umlageverfahren zum Großteil von den Erwerbstätigen getragen werden müssen.
Auch wenn die jüngsten Ausgabensteigerungen noch nicht auf die Demografie zurückzuführen sind, ist absehbar, dass die demografisch bedingten Finanzierungslasten stark zunehmen werden: Mit dem Eintritt der geburtenstarken Jahrgänge ins pflegerelevante Alter werden die Ausgaben selbst bei gleichbleibendem Leistungsniveau erheblich ansteigen. Ohne weitere Reformen müssen die kleiner werdenden Kohorten im erwerbsfähigen Alter dann die Hauptlast der demografischen Entwicklung in der Umlagefinanzierung tragen.
Deshalb ist es erforderlich, sowohl den Kapitaldeckungsanteil innerhalb der SPV zu erhöhen als auch kapitalgedeckte Lösungen zu entwickeln, mit denen die bestehenden Eigenanteile, die insbesondere im stationären Bereich erheblich sind, besser abgesichert werden können.[1] Anders als in der Alterssicherung ist eine zusätzliche Kapitalbildung auch für die geburtenstarken Jahrgänge noch möglich, da bis zu dem Zeitpunkt, zu dem das Pflegebedürftigkeitsrisiko in diesen Kohorten deutlich ansteigt, noch etwa 15 Jahre verbleiben.
Bezüglich der Eigenanteile setzt der Referentenentwurf auf steuerlich geförderte, freiwillige Zusatzversicherungen. Diese bestehenden Produkte sind jedoch nicht durchgängig geeignet, die Pflegelücke zielgenau zu schließen (vgl. Wasem et al., 2023). Zudem besteht die Gefahr, dass eine freiwillige Zusatzversicherung eher von Menschen abgeschlossen wird, die erwarten, mit höherer Wahrscheinlichkeit pflegebedürftig zu werden. Dieser Selektionseffekt führt zu höheren Prämien, wodurch die Versicherung unattraktiver und seltener abgeschlossen wird. Die geplante Förderung wirkt dem zwar entgegen, muss aber auch durch die Steuerzahler finanziert werden. Somit werden Steuermittel aufgewendet, ohne eine nachhaltig höhere Absicherung von bisher nicht versicherten, pflegebedingten Kostenrisiken in der Breite der Bevölkerung zu bewirken.
Ohne verpflichtende Absicherung bestehen zudem Anreize, das individuelle Pflegekostenrisiko auf die Allgemeinheit zu verlagern: Auch Personen, die nicht privat vorsorgen, obwohl sie es könnten, erhalten über die steuerfinanzierte Hilfe zur Pflege dieselbe Unterstützung, wenn sie die Eigenanteile nicht aus eigenen Mitteln zahlen können, wie Personen, die zunächst ihr eigenes Vermögen aufgebraucht haben. Sozialpolitisch ist die bedingungslose Hilfe zur Pflege eine Errungenschaft. Versicherungstechnisch führt sie dazu, dass die privaten Anstrengungen, für Pflegekostenrisiken vorzusorgen, sinken und Vermögensübertragungen innerhalb der Familie genutzt werden, um vorhandenes Vermögen nicht für die eigenen Pflegekosten einsetzen zu müssen. Letzteres ließe sich durch eine gesetzliche Verlängerung der Rückforderungsfristen bei Schenkungen zumindest teilweise eindämmen. Um die Probleme des strategischen Vorsorgeverzichts und der Selektionseffekte ursächlich zu beheben, wäre jedoch eine verpflichtende Absicherung der pflegebedingten Eigenanteile besser geeignet. Ein Vorschlag liegt hierzu bspw. vom Experten-Rat Pflegefinanzen vor (vgl. Wasem et al., 2023).
Auch die Stabilisierung der SPV selbst erfordert zusätzliche Kapitaldeckung. Hier besteht mit dem Pflegevorsorgefonds bereits ein Instrument, das den demografisch bedingten Beitragssatzanstieg abmildern soll. Allerdings ist der Fonds für diese Aufgabe derzeit zu klein und zu renditeschwach; zudem startet die Kapitalentnahme zu früh (vgl. Breyer, 2025).
Die staatliche Fondslösung hat zudem zwei grundsätzliche Nachteile: zum einen besteht die Gefahr politischer Zweckentfremdung. Zum anderen ist bei einer reinen Ansparlösung nicht garantiert, dass die Mittel in der Zukunft ausreichen, um die mit dem Fonds verbundenen Ziele zu erreichen. Dennoch wäre eine konsequente Weiterentwicklung der Fondskomponente besser, als die Finanzierungslasten im Umlageverfahren weiterhin überwiegend den jüngeren Generationen zuzuweisen.
Eine Erhöhung der Fondsmittel sollte allerdings nicht über einen höheren Aufschlag auf den Beitragssatz erfolgen, da dies die Lohnnebenkosten weiter steigen ließe, sondern durch ein Zurückführen von Ansprüchen und Leistungen. Allein das Zurückfahren des Entlastungsbetrages und der Zuschüsse zu den stationären Eigenanteilen würde einen Beitragssatzspielraum von mindestens 0,5 Beitragssatzpunkten für den Aufbau von Kapital eröffnen (vgl. Arentz & Wasem, 2026). Dies würde die heutigen Pflegebedürftigen und pflegenahen Jahrgänge stärker an der Bewältigung der gegenwärtigen Finanzierungsprobleme beteiligen, was zumindest erwägenswert erscheint, da diese Generationen von wiederholten Leistungsausweitungen profitiert haben, ohne hierfür entsprechende Beitragsleistungen erbracht zu haben.
Grundsätzlich muss darüber hinaus die Ausgabenentwicklung im Umlageverfahren stärker an die Einnahmenseite gekoppelt werden. Möglich wären eine explizite Begrenzung des Beitragssatzes oder ein Nachhaltigkeitsfaktor, der die Dynamik der Beitragssatzentwicklung bremst (vgl. Breyer, 2025; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 2026). Dadurch sinkt das aus der Umlage finanzierbare Leistungsvolumen, was entweder durch eine Anpassung der Leistungsversprechen oder durch zuvor aufgebaute kapitalgedeckte Mittel adressiert werden müsste.
Laut Referentenentwurf sollen jedoch erstmal nur geeignete Maßnahmen zur Weiterentwicklung des Fonds geprüft werden. Ob es zu einer stärkeren Ausrichtung hin zu mehr Kapitaldeckung in der Pflege kommen wird, bleibt also ungewiss. In der Zwischenzeit bleiben die beitragsfinanzierten Zuführungen zum Fonds reduziert; eine Rückkehr zu den vollständigen Zuführungen ist vorbehaltlich der Ergebnisse des Prüfauftrags erst für 2030 vorgesehen.
Damit werden Maßnahmen verzögert, die die Pflegeversicherung demografiefester aufstellen könnten. Entscheidend wird sein, ob aus der angekündigten Prüfung ein verbindlicher Mechanismus hervorgeht, der die demografischen Lasten über die Generationen verteilt, statt sie überwiegend auf die jüngeren Erwerbstätigen zu verlagern.
Literaturverzeichnis
Arentz, C. (2025). Stationäre Langzeitpflege: Status quo und Zukunftsperspektiven 04/2025, S. 327-347. VSSAR - Vierteljahresschrift für Sozial- und Arbeitsrecht(04), S. 327-347.
Arentz, C. & Wasem, J. (2026). Reform der Pflegeversicherung: Effizientere Leistungen und stärkere Kapitaldeckung. Wirtschaftsdienst, 106(3), 155–160. https://doi.org/10.2478/wd-2026-0044
Breyer, F. (2025). Kapitaldeckung in der Pflegeversicherung – die Rolle der Eigentumsrechte. Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 26(1), 49–61. https://doi.org/10.1515/pwp-2024-0035
Bundesministerium für Gesundheit. (2026). Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung der Pflegeversicherung (Pflegeneuordnungsgesetz - PNOG). Bundesministerium für Gesundheit. https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/Gesetze_und_Verordnungen/GuV/P/RefE-Pflegeneuordnungsgesetz_PNOG.pdf
Rothgang, H., Burfeindt, C., Czwikla, J. & Müller, R. (2025). Barmer Pflegereport 2025: Pflegeverläufe bei Akutereignissen und Erkrankungen mit progredientem Verlauf. Barmer Institut für Gesundheitssystemforschung. https://www.barmer.de/resource/blob/1435150/3138609ec43509e8205694c16632c0ad/dl-pflegereport-2025-data.pdf
Wasem, J., Arentz, C., Buettner, T., Papaspyratos, C. & Rolfs, C. (2023). Die Pflege+ Versicherung. Vorschlag für eine generationengerechte, paritätische Pflegekostenversicherung. https://www.expertenratpflege.de/w/files/downloads/abschlussbericht_pflege_plus_versicherung_station-ar.pdf
[1] Zudem müssen die Eigenanteile durch zielgerechtere Regulierung gesenkt werden (vgl. Arentz, 2025).
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