Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer Berufsqualifikationen – Eine Bewertung

Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer Berufsqualifikationen – Eine Bewertung

I. Einleitung

Der Fachkräftemangel im Gesundheitswesen gehört zu den größten Herausforderungen der deutschen Gesundheitsversorgung.[1] Besonders in ländlichen Regionen und in bestimmten Fachgebieten können offene Stellen zunehmend nicht mehr besetzt werden.[2]

Viele Leistungserbringer setzen daher seit langem auf die Gewinnung von qualifizierten Fachkräften aus dem Ausland. Dies gilt auch für Ärztinnen und Ärzte.

Die Anerkennung ausländischer medizinischer Abschlüsse will der Gesetzgeber durch ein „Gesetz zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer Berufsqualifikationen“ effizienter gestalten. Ziel ist es, Anerkennungsverfahren zu vereinfachen, Verwaltungsverfahren zu verkürzen und die Arbeitsaufnahme ausländischer Fachkräfte zu beschleunigen.[3] Hiervon betroffen sind insbesondere Ärzte, Zahnärzte, Apotheker sowie Angehörige weiterer reglementierter Heilberufe.

Der Beitrag stellt zunächst das geltende Anerkennungssystem für medizinische Drittstaatsabschlüsse dar (II.), erläutert anschließend die wesentlichen Änderungen des Gesetzentwurfs (III.) und bewertet schließlich, ob die Reform geeignet ist, die Anerkennungsverfahren tatsächlich zu beschleunigen, ohne das hohe Qualifikationsniveau der Gesundheitsberufe zu gefährden (IV.).

II. Das geltende Anerkennungsverfahren für medizinische Drittstaatsabschlüsse

1. Europäische und nationale Rechtsgrundlagen

Die Anerkennung medizinischer Berufsqualifikationen richtet sich nach einem mehrstufigen Regelungssystem.

Innerhalb der Europäischen Union, dem EWR und anderen Staaten, die ein entsprechendes Abkommen unterzeichnet haben, erfolgt die Anerkennung grundsätzlich nach der Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG. Für zahlreiche Heilberufe sieht diese eine automatische Anerkennung harmonisierter Ausbildungsabschlüsse vor. So auch für Ärztinnen und Ärzte.[4]

Für Berufsqualifikationen aus Drittstaaten gelten diese Erleichterungen dagegen grundsätzlich nicht. Hier richtet sich die Anerkennung nach den nationalen Vorschriften. Im ärztlichen Bereich ist § 3 der Bundesärzteordnung (BÄO) die entscheidende Rechtsgrundlage. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 BÄO setzt die Erteilung der Approbation grundsätzlich den erfolgreichen Abschluss der ärztlichen Prüfung im Geltungsbereich dieses Gesetzes voraus.[5] Wenn eine ärztliche Ausbildung in einem Drittstaat abgeschlossen worden ist, kann die Approbation unter den Voraussetzungen des § 3 Abs. 3 BÄO i. V. m. Abs. 2 Satz 2 bis 6 sowie 8 und 9 BÄO erteilt werden. Näheres ist in der ÄApprO geregelt.

Zentrale Voraussetzung für die Anerkennung des ausländischen Abschlusses ist dessen Gleichwertigkeit. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BÄO ist der Ausbildungsstand „als gleichwertig anzusehen, wenn die Ausbildung des Antragstellers keine wesentlichen Unterschiede gegenüber der Ausbildung aufweist, die in“ den deutschen Gesetzen geregelt ist. Für die Frage, ob wesentliche Unterschiede vorliegen, ist der Fächerbezug maßgeblich.[6] Es wird daher überprüft, ob die für die Berufsausübung wesentlichen Inhalte auch im ausländischen Studium gelehrt worden sind. Unerheblich ist dabei die Bezeichnung der Fächer; entscheidend ist ausschließlich der gelehrte Inhalt.[7]

Die Inhalte müssen in einem ersten Schritt im Rahmen der sog. Gleichwertigkeitsprüfung verglichen werden. Dazu muss der Antragsteller unter anderem ein ausführliches Curriculum seiner Universität in deutscher oder englischer Übersetzung als beglaubigte Abschrift vorlegen. Schon mit der Beibringung dieser Unterlagen sind für Antragsteller oftmals Kosten im vierstelligen Bereich verbunden.

Um den Begutachtungsprozess zu beschleunigen und zu vereinheitlichen, ist im Jahr 2016 die Gutachtenstelle für Gesundheitsberufe (GfG) gegründet worden. Die Leiter der gemeinsamen Arbeitsgruppe, die für die Gründung der GfG verantwortlich waren, sagten damals: „Wir erwarten einen deutlichen Qualitätsgewinn bei den Anerkennungsentscheidungen, dazu eine erhebliche Beschleunigung der Anerkennungsverfahren. Arbeitsaufwändige parallele Verfahren in den 16 Ländern werden verringert. Der Patientenschutz wird gestärkt.“[8] Diese Erwartungen haben sich leider nicht erfüllt. Von Beginn an war die GfG nicht in der Lage, die gesetzlichen Bearbeitungsfristen einzuhalten. Antragsteller warteten regelmäßig länger als ein Jahr auf das Begutachtungsergebnis. Seit Herbst 2020 nimmt die GfG gar keine Gutachtenaufträge mehr an. Noch immer sind die Begutachtungen aus der Zeit davor nicht abgeschlossen.

Werden in der Gleichwertigkeitsprüfung Defizite entdeckt, die auch nicht durch Kenntnisse und Fähigkeiten ausgeglichen werden können, die der Antragsteller im Rahmen seiner Berufstätigkeit oder durch lebenslanges Lernen (z B. Fortbildungen) erworben hat, muss durch eine Kenntnisprüfung nachgewiesen werden, dass ein gleichwertiger Kenntnisstand dennoch besteht. Die Kenntnisprüfung ist als staatliche mündlich-praktische Prüfung mit Patientenvorstellung ausgestaltet und findet an einem Prüfungstag statt. Sie dauert bei einer Prüfungsgruppe von bis zu vier Antragstellern für jeden Prüfling mindestens 60 und höchstens 90 Minuten.[9]

Inhaltlich erstreckt sich die Prüfung auf die Fächer Innere Medizin und Chirurgie. Darüber hinaus sind Fragestellungen aus den Bereichen Notfallmedizin, Klinische Pharmakologie und Pharmakotherapie, bildgebende Verfahren, Strahlenschutz sowie den Rechtsfragen der ärztlichen Berufsausübung einzubeziehen. Hat die zuständige Behörde im Rahmen der Gleichwertigkeitsprüfung in weiteren Fächern oder Querschnittsbereichen wesentliche Unterschiede festgestellt, kann sie diese im Bescheid nach § 3 Abs. 2 S. 8 BÄO zusätzlich als prüfungsrelevant bestimmen.

Durch die Gerichte ist bereits mehrfach bestätigt worden, dass die Gleichwertigkeitsprüfung zwingend vor der Kenntnisprüfung durchzuführen ist.[10]

Insgesamt kann festgehalten werden, dass das Anerkennungsverfahren in seiner jetzigen Gestalt diverse Schwachpunkte hat:

• lange Bearbeitungszeiten;
• erhebliche Unterschiede zwischen den Bundesländern;
• hoher Dokumentationsaufwand;
• fehlende Digitalisierung;
• lange Wartezeiten auf Kenntnisprüfungen;
• unterschiedliche Anforderungen einzelner Behörden.

III. Die geplanten Änderungen

Mit dem Gesetz zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer Berufsqualifikationen verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, die Anerkennungsverfahren für reglementierte Berufe effizienter auszugestalten und damit einen Beitrag zur Fachkräftesicherung im Gesundheitswesen zu leisten.[11] Um dieses Ziel zu erreichen, sieht der Gesetzentwurf unter anderem die Abschaffung des Vorrangs der Gleichwertigkeitsprüfung vor. Künftig soll Antragstellern die Möglichkeit eröffnet werden, unmittelbar eine Kenntnisprüfung abzulegen, ohne zuvor das Verfahren zur Feststellung der Gleichwertigkeit durchlaufen zu müssen. Die aufwendige Einzelfallprüfung der Ausbildungsunterlagen soll damit nicht mehr zwingende Voraussetzung für den Erwerb der Approbation sein.

Der Gesetzgeber verspricht sich hiervon eine erhebliche Beschleunigung der Anerkennungsverfahren. Insbesondere sollen die Anerkennungsbehörden von aufwendigen Vergleichsprüfungen entlastet und die vorhandenen Ressourcen stärker auf die Durchführung der Kenntnisprüfungen konzentriert werden. Gleichzeitig soll qualifizierten Fachkräften ein schnellerer Zugang zur ärztlichen Berufsausübung in Deutschland eröffnet werden.

Die Abschaffung des Vorrangs der Gleichwertigkeitsprüfung stellt damit einen grundlegenden Systemwechsel dar. Während das bisherige Verfahren vorrangig auf die individuelle Bewertung der im Ausland erworbenen Qualifikation abstellt und die Kenntnisprüfung lediglich als subsidiäres Ausgleichsinstrument vorsieht, verlagert der Gesetzentwurf den Schwerpunkt auf den unmittelbaren Nachweis der beruflichen Kompetenz durch eine staatliche Prüfung. Ob dieser Paradigmenwechsel geeignet ist, die Anerkennungsverfahren nachhaltig zu beschleunigen, ohne dabei die Funktion der Gleichwertigkeitsprüfung als Instrument der Qualitätssicherung zu beeinträchtigen, bedarf einer näheren Betrachtung.

IV. Bewertung des Gesetzesvorhabens

Der Gesetzgeber verfolgt mit dieser Neuausrichtung ein legitimes Ziel. Die bisherige Gleichwertigkeitsprüfung verursacht einen erheblichen Verwaltungsaufwand. Insbesondere die Auswertung oftmals umfangreicher Ausbildungsunterlagen, deren Übersetzung sowie die inhaltliche Vergleichbarkeit ausländischer Curricula binden erhebliche personelle Ressourcen der Anerkennungsbehörden. Hinzu kommt, dass in einem Großteil der Verfahren die Gleichwertigkeit ohnehin nicht festgestellt werden kann und sich deshalb anschließend eine Kenntnisprüfung anschließt.

Vor diesem Hintergrund erscheint es konsequent, auf eine Verfahrensstufe zu verzichten, die in vielen Fällen letztlich nicht zur Anerkennung führt. Die Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG) weist zutreffend darauf hin, dass sowohl Antragsteller als auch Behörden erheblich entlastet werden können. Antragsteller müssten künftig nicht mehr umfangreiche Ausbildungsunterlagen zum Nachweis der fachlichen Gleichwertigkeit beschaffen und übersetzen lassen, während die Behörden von einer „aufwändigen und zeitintensiven Gleichwertigkeitsprüfung“ befreit würden. Spürbare zusätzliche Entlastungen seien zudem durch digitale Antragsverfahren zu erwarten.[12]

Besonders überzeugend erscheint dabei der Hinweis, dass nach den Berechnungen des Regierungsentwurfs gegenwärtig in knapp 70 % der Gleichwertigkeitsprüfungen ohnehin keine Gleichwertigkeit festgestellt werde und sich deshalb regelmäßig eine Kenntnisprüfung anschließe.[13] Die vorgeschlagene Reform trägt diesem praktischen Befund Rechnung.

Die Reform bedeutet jedoch keine Absenkung der fachlichen Anforderungen. Vielmehr verlagert sie die Qualitätskontrolle von der Dokumentenprüfung auf eine praktische Kompetenzprüfung.

Gerade die Kenntnisprüfung ist geeignet, die tatsächliche Berufsbefähigung festzustellen. Anders als die Gleichwertigkeitsprüfung bewertet sie nicht die formale Vergleichbarkeit zweier Ausbildungssysteme, sondern überprüft unmittelbar, ob der Antragsteller über diejenigen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt, die für eine sichere Berufsausübung in Deutschland erforderlich sind.

Dies setzt allerdings voraus, dass die Kenntnisprüfung bundesweit einheitlichen Qualitätsmaßstäben genügt. Die DKG fordert deshalb zu Recht, dass die Kenntnisprüfungen „bundesweit nach einheitlichen Qualitätsmaßstäben erfolgen“ soll.[14] In dieselbe Richtung argumentiert der Spitzenverband Fachärztinnen und Fachärzte Deutschlands (SpiFa). Er hält die Kenntnisprüfung als Regelverfahren grundsätzlich für tragfähig, allerdings nur unter der Voraussetzung, dass sie „als echte, inhaltlich anspruchsvolle Zugangsprüfung“ ausgestaltet wird, welche die für die ärztliche Berufsausübung erforderlichen Kenntnisse valide abbilde und bundesweit vergleichbar durchgeführt werde. Andernfalls bestehe die Gefahr, dass sie „weder zur Qualitätssicherung noch zur tatsächlichen Verfahrensbeschleunigung beiträgt“.[15]

Diese Einwände überzeugen. Soll die Gleichwertigkeitsprüfung als zentrales Instrument der Qualitätssicherung entfallen, muss die Kenntnisprüfung diese Funktion vollständig übernehmen. Dies setzt voraus, dass Inhalt, Durchführung und Bewertung der Prüfungen bundesweit hinreichend standardisiert werden.

Gleichwohl sollte die Kenntnisprüfung nicht ausnahmslos zum Regelfall erhoben werden sollte. Antragsteller, die mit einer hohen Wahrscheinlichkeit eine positive Gleichwertigkeitsentscheidung erhalten, sollten weiterhin die Möglichkeit einer dokumentenbasierten Anerkennung erhalten. Dies ist im Gesetzesentwurf auch so vorgesehen. Allerdings wird der entscheidende Punkt die praktische Umsetzung sein. Nur wenn auch die Gleichwertigkeitsprüfung zeitnah und mit vertretbaren Kosten absolviert werden kann, haben Antragsteller wirklich eine freie Wahl. Diese ist schon allein aus Respekt vor der bisherigen beruflichen Leistung der Antragsteller geboten, auf die der Marburger Bund (MB) zu Recht hinweist.[16]

Im Ergebnis überzeugt die Abschaffung des Vorrangs der Gleichwertigkeitsprüfung damit. Die bisherige Verfahrensgestaltung führte häufig dazu, dass umfangreiche Dokumentenprüfungen durchgeführt wurden, obwohl anschließend ohnehin eine Kenntnisprüfung erforderlich war. Soweit die Kenntnisprüfung die tatsächliche berufliche Kompetenz zuverlässiger abbildet als ein Vergleich unterschiedlicher Ausbildungssysteme, erscheint ihre Aufwertung zum Regelfall sachgerecht.

Der Erfolg der Reform wird allerdings maßgeblich davon abhängen, ob ausreichende Prüfungskapazitäten geschaffen werden. Werden lediglich die personellen Ressourcen von der Gleichwertigkeitsprüfung auf die Kenntnisprüfung verlagert, ohne die Zahl der Prüfungen zu erhöhen oder die Verfahren bundesweit zu vereinheitlichen, besteht die Gefahr, dass sich die bestehenden Wartezeiten lediglich von der Dokumentenprüfung auf die Kenntnisprüfung verlagern. Die gesetzgeberische Zielsetzung einer nachhaltigen Verfahrensbeschleunigung würde dann nur teilweise erreicht. Darüber hinaus muss sichergestellt werden, dass Antragsteller eine wirklich freie Wahl zwischen den beiden Prüfungsformen haben.

 

[1] Vgl. Plagemann/Plagemann, NJW 2012, S. 2613.

[2] Vgl. Wenner, MedR 2015, 175; Fischer/Krämer/Fischer/Aust/Krämer, eHealth, S. 11.

[3]  BT-Drucks. 21/3207, S. 1. 

[4] Siehe dazu Rieger et al./Vogtmeier, HK-AKM, Beitrag Gleichwertigkeit.

[5] Seit dem 1.4.2012 gilt dies unabhängig von der Staatsangehörigkeit des Antragstellers. S dazu auch: OVG Saarland, Beschl. v. 9.1.2023 – 2 B 218/22, juris.

[6] Haage, MedR 2020, 276, 277; Rieger et al./Vogtmeier, HK-AKM, Beitrag Gleichwertigkeit.

[7] Spickhoff/Schelling, Medizinrecht, 4. Aufl. 2022, BÄO, § 3 Rn 38.

[8] Carola Dörfler und Andreas Dieckmann, < https://www.kmk.org/aktuelles/pressearchiv/mitteilung/ gutachtenstelle-fuer-gesundheitsberufe-nimmt-arbeit-am-1-september-auf.html>.

[9] § 17 Abs. 2 S. 1 und 2 ÄApprO

[10] VG Bremen, Urt. v. 15.2.2024 – 5 K 1159/21, juris; OVG Sachsen, Bechl. v. 21.6.2010 – 4 B 526/09, juris; VGH Bayern, Beschl. v. 16.8.2024 – 21 CE 24.1212, MedR 2025, 315 m. Anm. Vogtmeier.

[11] BT-Drucks. 21/3207, S. 1. 

[12] DKG, Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer Berufsqualifikationen in Heilberufen, S. 2.

[13] DKG, Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer Berufsqualifikationen in Heilberufen, S. 3.

[14] DKG, Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer Berufsqualifikationen in Heilberufen, S. 3.

[15] SpiFa, Stellungnahme des Spitzenverbandes Fachärztinnen und Fachärzte Deutschlands e.V. (SpiFa) vom 26. Janiar 2026 zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer Berufsqualifikationen in Heilberufen vom 01.10.2025, S. 6.

[16] MB, Stellungnahme des Marburger Bund Bundesverbandes zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer Berufsqualifikationen in Heilberufen, S. 3.